近年来，呼伦贝尔市行政复议规范化建设初见成效，行政复议人员队伍素质逐步提高，解决行政纠纷、化解社会矛盾的作用明显，但与呼伦贝尔的各项社会事业发展速度比较，行政复议工作的发展仍然相对滞后，行政复议作为社会纠纷化解手段的重要作用,还有进一步提高的空间。2020年2月，中央全面依法治国委员会第三次会议通过《行政复议体制改革方案》，开启我国新一轮的行政复议体制改革，这次改革是对我国近年来行政复议委员会制度试点和行政复议集中制度试点的总结与肯定；是加强法治政府建设的必然要求所决定的。为更好推进我市行政复议体制改革工作，解决我市行政复议工作中存在的问题，有必要对我市行政复议工作状况进行全面深入的分析。本文以介绍我市行政复议工作近五年开展情况为切入点，对行政复议与应诉趋势进行深入研判，并针对在行政复议体制改革过程中可能出现的问题与困难进行分析，最后，提出行政复议体制改革建议，力求能够对我市行政复议体制改革工作提供借鉴和参考。
一、行政复议机构及人员基本情况
（一）市政府及部门机构及人员基本情况
我市行政复议工作始于1999年市政府法制办公室的成立，设有行政复议应诉科，承办市政府的行政复议案件。2019年1月，党和政府机构改革工作确定，原市政府法制办不再保留，并入新组建的司法局，行政复议职能自然划转到新组建的市司法局，至此市司法局确定为呼伦贝尔市政府的行政复议机构，并根据工作职能设立了行政复议与应诉科，配备2名专职人员，承担行政复议与应诉工作。目前，除市本级外，在市政府各部门中，仅有市公安局配备了行政复议大队，并配备1名专职行政复议人员和1名辅助人员，其他政府部门均未单独设立行政复议科（室），行政复议职能由相关法制科室或办公室承担，行政复议人员为兼职。
（二）旗市区机构及人员基本情况
没有专业的行政复议人才队伍，就无法保证行政复议工作的专业化。在党和政府机构改革之前，自治区法制办于2016年组织了全区行政复议人员资格考试。此次行政复议人员资格考试，共有146人通过了行政复议资格考试，加上原本具有法律职业资格的各行政机关法制人员，各旗市县区具备行政复议从业条件的人员约为200人左右。但旗市区在完成机构改革之后，各旗市区政府行政复议与应诉工作确定由各旗市区司法局承担，各旗市区司法局部分设立了行政复议科（室、股），从事行政复议工作的人员一般1至2人，多数为从事依法治旗（市、区）的工作人员兼职。配备有专职行政复议仅满洲里市和扎兰屯市，各配备了2名专职行政复议与应诉人员，扎兰屯市司法局还配备了1名辅助人员。各旗市区从事行政复议专兼职工作的人员不足20人，行政复议队伍中还有在岗在编且具备法律职业资格人员短缺，行政复议办案人员素质亟待提高等情况。
（三）全市行政复议办案保障情况
市本级、各旗市区的行政复议办案设备及车辆均由司法行政机关予以保障，市司法局的行政复议接待室、听证室、调解室、档案室等四室已经投入使用，海拉尔区、扎兰屯市的行政复议听证室、调解室正在建设中，其他旗市的相关业务用房正在逐步推进建设中。市本级及各旗市区公共法律服务中心均设立了行政复议窗口，为群众提供行政复议咨询及受理服务。
二、行政复议与应诉工作开展情况
（一）行政复议案件办理情况
2015年至2019年，全市共办理行政复议案件556件，市政府办理62件，市政府部门办理98件，旗市区政府办理396件。在各级行政复议机关办理的案件中，类型最多的是治安处罚、土地确权、房屋征收以及工伤认定，占到全部行政复议案件的90%。尤其是治安案件占到全部案件的80%。
（二）行政应诉案件办理情况。
2015年至2019年，全市共办理行政应诉案件509件，其中行政机关单独应诉的案件为423件，经复议的案件为86件（包括一审、二审）。行政复议机关单独应诉案件为3件。全市单独应诉案件90%是由旗市区政府及其部门办理，10%由市政府部门办理，市政府未办理过单独应诉的案件。
三、我市行政复议工作存在的问题与不足
由于我市地处边疆，经济、社会发展较先进地区有很大差距，市本级、各旗市区的行政复议机构和人员无法充分保障，全市行政复议工作水平仍有待提高，行政复议对公民、法人及其他组织的权益保障能力发挥不足，行政复议监督行政机关依法行政的作用有限。
（一）行政复议机构的设置不科学
根据行政管理“精简、统一和效能”的原则，改革行政复议体制是行政体制发展的需要，尤其是在行政复议体制改革正式启动后。从行政复议机构要素看，完整的行政复议机构应当具有明确的工作目标、完善的制度体系，统一的行政复议机构、配备与工作任务相适应的人员队等。机构、制度与人员的缺乏，导致行政复议的公平性、公正性受到质疑，工作能力提升难度较大，行政复议事业与社会发展相比较滞后。行政复议机构的设置不科学主要体现在以下几个方面：一是行政复议机构的设置不健全。2017年，按照缩减政府编制的要求，市政府及各旗市区政府承担行政复议工作职能的法制机构编制职数曾被缩减，呼伦贝尔市政府法制办削减正处级职数1名，各旗市区政府均削减了法制办正科级职数，不设法制办主任或由政府办主任兼任，个别旗市区政府法制办变更为政府办公室内设科室，为股级科室，导致行政复议机构力量被削弱，行政复议机构办案能力与水平有所下降。2019年1月，呼伦贝尔党和政府机构开始进行改革，市政府法制办不再保留，并入新组建的市司法局，同时市司法局挂依法治市委办公室的牌子。市本级依然保留了行政复议与应诉科，人员得以保留，但各旗市区不仅行政复议机构被进一步削减，原本从事行政复议工作的法制人员也未随之转隶到司法局，行政复议机构力量进一步被削弱。二是行政复议机构独立性不足。目前由于法制机构的级别设置与政府其他部门同级甚至低于其他部门，在政府层级管理体制的框架下，法制机构在履行行政复议职能过程中，无法对相关部门进行有效制约。而在行政复议机关内部，部分领导干部的法治思维与法治意识还有待提高，依法行政的能力较弱，对行政复议工作重视不足，尤其是行政复议案件数量较少的单位，对行政复议工作更是避之不及，更谈不上对行政复议的了解与熟练运用了。在上述情况的制约下，行政复议人员缺乏独立性，个人的发展与晋升均离不开所在机关的培养与推荐，在从事行政复议工作过程中，会更多地考虑上级领导的意见与建议，而对自身所持有的意见不能很好地坚持。三是行政复议机构的名称不规范。目前我市各个行政复议机构没有一个统一的名称，有的叫行政复议科，有的叫行政复议办公室，还有的叫行政复议股，没有专门的行政复议机构的地区，直接以法制科、法制办公室等名义行使行政复议职能，往往造成申请人无法准确辨别行政复议机构，并且会对行政复议的权威性产生质疑。
（二）行政复议制度的配套措施不完善
除了行政复议机构存在缺陷，在与之配套的人员队伍建设、经费、服务环境以及宣传工作等也相对滞后，亟需与机构同步进行完善。一是行政复议人才队伍建设滞后。没有专业的行政复议人才队伍，就无法保证行政复议工作的专业化。截至目前，呼伦贝尔市本级政府只有2名专职行政复议人员，市政府各部门共有2名专职行政复议人员，14个旗市区政府仅有7人专职从事行政复议工作。在具体的行政复议案件中，经常是由1名工作人员办理案件，从接待、受理、办理、送达、撰写决定文书都由1人一条龙处理，不仅增加了行政复议工作出错的几率，还会导致行政复议的合法性受到质疑。同时，行政复议人员培训机会和发展机会偏少，行政复议队伍不稳定，行政复议队伍专业化水平偏低，这也是呼伦贝尔市行政复议发展的一个瓶颈。为顺应法治政府建设的要求，市本级政府、各旗市区政府，以及各政府部门负责行政复议职能的多数为法制机构，而在近几年法治政府建设的要求下，各项法制工作任务繁重，法制机构不仅需要承担行政复议职能，还需要承担政府立法、规范性文件审查、执法监督和其他法律事务，这样根本无法保障行政复议工作的专业化和规范化建设。按照自治区政府在2014年提出的关于行政复议规范化工作要求，在县级政府以上均应当设立行政复议机构，并按一般案件不少于2人，重大案件不少于3人最低要求，配备单列编制的行政复议人员，行政复议人员应当具有一定的法律专业水平，政治素质好，综合能力强。而直到今天，市本级政府与各旗市区也未能达标。二是行政复议经费不足。任何一项制度的落实都需要财物的支撑，没有足够的经费，就无法保障行政复议活动的顺利开展。根据《行政复议法》的相关规定，行政复议活动所需经费，应当列入行政机关的行政经费，由本级财政予以保障。在2012年，市本级政府首先解决了复议经费不单独列支的问题，2016年各旗市区政府才全面完成行政复议经费的单独列支工作。即使有了行政复议经费单独列支，但因为各地财政情况不同，仍存在不能全额保障行政复议经费的情况。三是行政复议硬件配备不到位。随着各项行政事业的不断发展，政府行政复议工作的服务水平和服务能力一直处在不断提高的状态，而在硬件配置上，办公必备的电脑、打印机、照相机、摄像机等也基本成了各行政复议机构的标配，但这些与行政复议发展需要还存在一定差距，独立的办案、接待和听证场所仍然无法得到保证，尤其是呼伦贝尔地域广阔，行政复议机构基本没有配备办案所需要的车辆，必要的现场调查与勘验工作不能正常开展。四是行政复议服务环境有待提高。为社会公众提供满意的服务，是创建服务型政府的目标之一。服务型政府要在注重行政效率的同时，提高自己的服务意识，把“人民的满意度”作为政府服务水平的内在尺度。目前社会公众对呼伦贝尔市的行政复议工作的满意程度还有待提高，行政复议工作的透明、优质、高效的特点还没有体现出来，行政复议机构的工作能力与社会的发展趋势不适应，还存在行政复议公开程度不足、行政复议人员服务态度有待提高、行政复议服务广度不足等问题。五是行政复议宣传不到位、与其他救济方式缺乏有效沟通。行政复议工作多年来发展缓慢，宣传不到位也是重要的影响因素，行政复议宣传的好，社会公众关于行政复议知道的越多，选择行政复议作为维权工具的可能性就越大，如果大家都知道行政复议相较于信访和行政诉讼的优势，愿意选择行政复议解决行政纠纷的比重就会增加。呼伦贝尔市各级行政复议机关一直未对行政复议进行普及，行政复议在社会的知晓程度有限，行政复议的优势和作用不为广大社会公众所知。呼伦贝尔市行政复议宣传存在的问题主要包括行政复议工作宣传力度不足、宣传经费不足、行政复议宣传知识缺乏系统化以及宣传缺乏主动性和积极性不足等。
四、我市行政复议与应诉趋势研判
（一）市政府行政复议与应诉基本情况
行政复议案件办理情况：2015年至2019年，市政府共办理行政复议案件62件。复议案件涉及类型分布：行政征收32件、行政确认15件、行政处罚7件、行政确权8件。案件类别包括房屋征收、土地、林业、水利、安全生产、劳动保障等。审结的案件中，维持原具体行政行为38件，撤销原具体行政行为5件、责令履行6件，确认违法3件，当事人撤回申请10件。
行政诉讼案件基本情况：2015年至2019年，市本级共发生行政诉讼案件21件，均为行政复议后应诉，案件数量每年分布较平均，其中5件撤诉、2件撤销、14件维持。行政诉讼案件涉及主要类型：行政处罚、行政处理、行政征收、行政确权等。
（二）办理上级政府行政复议案件及应诉情况
2015年至2019年，市政府办理被复议案件为3件，复议机关为自治区人民政府，其中2件维持、1件责令履行。旗市区政府办理的被复议案件共计34件，涉及该类案件的行政应诉（包括一审、二审）共计12件。
（三）改革后行政复议机关案件数量预判
1.市政府办理复议案件数量变化趋势
通过行政复议体制改革，市政府各部门的行政复议权集中到市政府行使，增加的主要是公安机关的道路交通管理案件、市政府部门集中执法产生的案件以及市政府各部门派出机构或法律法规授权组织作出行政行为而引起的行政复议案件，其中，市公安局交警支队因下辖海拉尔区大队以及新城区大队的行政处罚案件数量较多，其行政复议案件办理量2019年达到100件，且在不断增加；各部门所做的行政行为、派出机构所作出的行政行为以及部门进行集中执法所引起纠纷不断增多，由市政府统一行使行政复议权，为当事人提供了一个更加便捷有效的维权渠道，预计行政复议案件数量会增加50件左右。因此，市政府行政复议案件量增加预计为150件以上，主要是公安道路交通管理类、土地自然资源确权类以及行政处罚等与人身权、财产权息息相关的案件。
2.旗市区政府案件数量变化趋势
集中行使行政复议权，当事人不再有对行政复议机关的选择权，上级主管部门的行政复议案件将会分流到各旗市区政府，案件数量最多的公安行政处罚类行政复议案件，预计每年增加100件以上；因为市人社局将工伤认定权力下放到各旗市区，此类案件预计每年增加20件以上；旗市区的乡镇综合执法类案件预计每年增加80件以上；因此，各旗市区行政复议案件量增加预计200件以上，主要是治安类、劳动保障类、综合执法类等领域以外，环保类、农牧林水类也会出现案件数量的增加。
3.行政复议案件增长的原因分析
今年作为行政复议改革年，对于我市两级政府行政复议机关影响巨大，案件增加主要存在几个原因：一是随着公众的法律意识和维权意识不断提高，群众希望通过法律途径解决纠纷的意愿逐渐增强，当事人多数会对不利于自己的行政行为提出异议，寻求救济；二是随着政府治理规范性提高，治安、环保、土地、农牧林水、建设规划、治安等领域执法案件将不断增多，尤其是土地、林木、草原等权属纠纷与切身利益联系紧密，行政复议作为政府监督部门的有效手段，必然会得到更多的使用；三是行政复议改革后，其权威性与便利性会得到进一步提升，例如公共法律服务中心的行政复议窗口，未来还会扩展到基层司法所，会为群众提供更为便捷的申请方式。作为行政复议机构的司法行政部门具备超然的地位，能够更加公正、合理地处理行政复议案件。四是不断有律师或相关团队通过行政复议的途径帮助当事人解决行政纠纷，且已经形成了不断成熟的模式；还有一些通过行政复议寻找政府部门、企业漏洞进行谋利的团队，也会客观上助长行政复议案件数量的增加。
（四）对于行政复议体制改革的一些建议
我市行政复议工作目前还存在行政复议机构的设置不科学、行政复议制度的配套措施不完善、案件数量偏少、宣传力度不足等问题，尤其是在机构改革以后，行政复议机构设置及制度体系亟需重新进行梳理，行政复议机构不健全，人员流失严重，办案场所及设备仍未达到规范化的要求。更使得行政复议工作遭遇到了许多困难，影响了行政复议发挥其监督及化解纠纷的职能。
行政复议是推进法治政府建设、提高政府治理能力的重要抓手。要顺利推进行政复议体制改革，要从机构设置、人员配备、制度建设、保障措施等多方面进行部署。
1.机构设置和人员配备方面。行政复议体制改革的核心，是集中行政复议权，一级政府只设立一个行政复议机关。作为市、旗市区政府，行政复议机构的设置，应当体现权责相适应的原则，明确行政复议机构在机构设立上与其他政府部门平行，行政复议机构向市长或分管副市长负责。设立由市政府领导及专家学者组成的行政复议委员会，监督、指导行政复议机构开展工作，保证行政复议机构独立、依法行使政府行政复议权力。在人员配备上，应当根据办案与辅助工作的不同工作内容，设定准入条件。
2.行政复议制度建设方面。应当建立上下统一的行政复议制度体系，既要体现行政复议的公开公正属性，又要繁简分流，充分发挥简易办理、调解和解等手段，方便及时地处理行政纠纷。赋予行政复议人员充分独立的办案权力，同时完善相应的保障与责任追究制度。
3.行政复议工作保障方面。依照行政复议工作开展情况及人员队伍建设情况配备相应的办公办案条件、经费保障。建立规范的行政复议培训体系，保证行政复议人员掌握系统、科学的行政复议理论，具备高超的行政复议实践能力，从而提升行政复议队伍素质。
4.其他建议。按照我市目前行政复议工作现状，短期无法实现行政复议工作所应具备的各项条件，尤其是今年疫情的爆发，导致各级财政吃紧，对于解决行政复议存在的问题有一定难度，但我市拟从以下几方面缓解行政复议可能遇到的困难：一是人员配置方面，虽然我市专家及学者的数量不多，旗市区更是缺少相关专业人才，因此，2019年，我市参照自治区建立了行政复议与应诉专家库，并明确规定了各级行政机关可以共享行政复议专家资源，帮助旗市区提高行政复议工作水平。同时下一步我们拟将全市具备行政复议资格并且有意愿从事行政复议工作的人才统一纳入行政复议人才库，在办理行政复议案件或开展相关行政复议工作过程中，可以统一调配使用，缓解行政复议专业人才不足的问题。二是行政复议办案场所的建设，参照自治区的相关工作经验，建立行政复议、仲裁、人民调解等共建共用的听证室、调解室和接待室等，提高相关场室的利用效率，减少浪费。三是建立与法院、检察院以及相关重点行政机关联系沟通机制，完善司法行政非诉调解机制，减少办案阻力，提高协同办案水平，加强行政复议地位，规范开展调解和解以及监督工作。四是加大行政复议对外公开力度和宣传力度，通过增设行政复议受理点和咨询点将行政复议工作扩展到全市各个乡镇和街道；对应当公开的行政复议工作内容，及时向社会公众进行公开，尤其是行政复议受理途径、受理及决定文书等；积极通过普法宣传，提高行政复议参与解决社会矛盾纠纷的广度与深度，扩大社会公众对行政复议的熟悉程度。通过以上措施，必定会推进行政复议体制改革工作的进行，进一步提升我市法治政府建设水平。
